潮新闻 记者 陆乐

最近，国内一些“人口小县”的机构改革，正引起人们关注。

【资料图】

比如人口只有12万的山西省娄烦县，搞起了“精兵简政”：通过机构改革试点，将9个县委机关减少到6个，26个政府部门降至16个。

类似的改革，在山西、青海多地已推进了两年多。

动机构就是动很多人的“饭碗”。这些地方的机构改革有何特点，为什么要推进这样的改革，又为何在当下引起瞩目？

事实上，这些改革之举直击当前行政机构运转中的难点痛点，体现了高效协同的现代政府理念，也是提升县域治理效能的内在要求，“小县”此举意义不小！

一

要搞清楚人口小县的改革，首先要搞清楚“人口小县”的概念和特点。

根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，在纳入统计的2075个县域单位中，全国户籍人口不足50万的县（市）共有1257个，占比约为61.14%。其中，户籍人口在5万以下的袖珍县（市）有90个，5万-10万之间的有116个，10万-20万之间的228个，20万-50万之间的823个。

从全国来看，云南、山西、河北、内蒙古、四川等是“人口小县”相对比较集中的省份。年鉴显示，山西95个县（市），除5个县（市）外，其余90个户籍人口都在50万人以下，其中6个县（市）人口不足10万人。

“人口小县”不止人少，经济相对也欠发达。一名来自人口小县的基层干部透露，他所在县2020年一般公共预算收入完成3000余万元，一般公共预算支出却要9000余万元。

这些数据折射出的，是人口小县要开展机构改革的一个重要原因——行政成本畸高。

“小县的人口虽少，但吃财政饭的人并不少，缺口只能依靠转移支付填补。财政转移支付难以真正用于发展经济。”有业内人士指出，越小的县，体制内的人在全县人口中占比越大，体制性力量过多，市场难有发展的空间。

去年，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，将县城功能定位区分为五种。而“人口小县”普遍接近其中的“人口流失县城”，需要引导其转型发展。

引导的具体方向之一，就是“促进人口和公共服务资源适度集中”。而优化县乡机构设置和机构职能，与此密切相关。如何实现“适度集中”，正是“人口小县”破局的关键。

中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副教授金成波表示，在此背景下，为促进行政资源与人口分布科学配置，降低县域行政成本和财政负担，推进人口小县至小城市的“强身瘦体”，必要性越来越突显。

怎样“强身瘦体”？近几年出现了一些声音和探索。比如有专家学者提出，小县城人员稀少，管理效率又不高，还要维持其机构和工作人员运转，不如“对人口规模低于10万人的小县先行合并试点”，既可以减少不必要的行政单位，又能减少没有意义的行政开支。

方案虽好，却有些激进。一些县级建制拥有千年历史，各县语言习俗和风土人情大相径庭。如此大刀阔斧的改革，风险阻力可想而知。

因此，一种看起来更折中、更易平稳推进的方案，受到不少地方认可——“机构改革”。

二

从2020年4月起，山西开始“人口小县”机构改革，6个人口不足20万的县城列入试点，分两批进行。

第一批试点的是忻州市河曲县、临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。改革进行了两年后，成效初步显现。2022年8月起，各涉改县陆续公布了改革结果。

数据显示，河曲县将36个党政机构精简为22个，135个领导职数精简为114个，将186个涉改事业单位整合为40个、事业编制核减48%；

娄烦县将9个县委机关减少至6个，26个政府部门降至16个，133个事业单位则削减了29个；

涉改县直事业单位由179个精简为40个，精简78%，涉改事业编制由1944名精简为970名，精简约一半。

怎么能一下减少这么多机构和编制？

主要有两方面原因。一方面，各县对职能相近的党政机构，进行大力度整合，构建“大工业”“大农业”“大文化”“大组织”的机构框架。

比如说河曲县，就把水利局、扶贫办、农业局被统一合并为县农业农村和水利局；把发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，整合组建为县发展改革和科技商务局；把县住房和城乡建设管理局、县交通运输局，整合组建成县城乡建设和交通运输局。

另一方面，在人口小县改革中，原则上不再设立10名编制以下的事业单位，按照“一类事项由一个单位负责”的思路，调整优化规模过小、功能萎缩、分散重复设置的单位。

记者了解到，在改革前，某人口小县事业单位中5名及以下编制的单位119个，6至10名编制的单位44个，10名以上编制的单位仅有57个。通过改革，大量的机构被裁撤。

机构的设置不容易改革，更难的是把人安置妥当。

通常的操作方法，是让一部分老弱人员分流或提前退休，工资待遇不变；或者政府以平台、外包、公司等形式承接被改人员和职能，这样就在数据上缩减了编制和人员。

具体到山西本轮“小县机构改革”，主要是通过“职级晋升”换“职务下降”，“转岗下乡”换“待遇上升”，以减少改革阻力。

比如将局长调降为副局长，但职级上升，收入相应调高；虽从正职变为副职，但责任压力小了，原有日常性权力一定程度上保留。

再比如将超编的事业人员，安排到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村社“两委”干部和综治网格员等，强化基层力量。

三

2022年2月11日，全国编办主任会议召开，山西省就“探索人口小县机构改革 着力提升基层治理效能”介绍了经验。

其中有一条备受关注：“实行由县委、县政府领导兼任主要党政部门负责人的管理体制和领导方式，6个党委部门由县委常委担任，8个政府部门由副县长担任。”

具体而言，就是由县领导兼任部门负责人。

以娄烦县为例，县委副书记兼任县委办主任，县委常委、常务副县长兼任县发改工信和科技商务局局长，县委常委、副县长兼任县城乡建设和交通运输局局长，县民政和人力资源社会保障局、县农业农村和水务局的一把手也均由副县长兼任。

这样的改变，体现的是将县域治理体系简约化的大趋势。县领导兼任局长后，由分管领导变为“一竿子插到底”的直管领导，对下能直接做基层群众工作，对内与局里同志一起办公，基层情况更清楚，沟通环节更精简。

而对机构进行撤并重组之后，更为直接的变化，体现在经费支出的减少。

2022年浮山县安排“三公”经费463万元，比2020年预算减少43万元。

河曲县委组织部则做了测算，经过3-5年过渡期后，该县行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1。

尽管成效已显现，但改革能否真正“成功”，还有待后续的观察。

比如说，改革后，职能相近部门整合成立的超大部门，运转起来是否吃力的问题。此前有媒体报道，有的县改革后的县发改工信和科技商务局，法定职责32项，24个编制只有11人在岗。内设的发改股连事业编制人员在内，共计5名工作人员要对接市发改委等多个部门。

再比如，领导职数减少带来的晋升渠道的变窄，对基层工作人员的工作热情，也会造成影响。

还比如，副县长兼任局长的同时，也要分管其他单位。在资源及精力有限的情况下，如何做好主管单位与分管单位的平衡与支持，同样要进一步考量。

总体而言，由于城市化的进程，人口逐渐向地级市以上城市集中，县域（包括部分市辖区）人口普遍下降。面对新形势，通过机构改革“精简机构”“精简编制”，已是适时应变的破局之举。具体成效如何，我们拭目以待。

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